一、政府收入体制的改革（上）
实际上财政体制改革的部分内容已在推进，中国梦的步伐日趋稳健。目前来看，财政税收体制方面，支出方面的体制改革在逐步推进，比如财政支出结构正在向着公共服务型财政调整。但是，收入方面的体制改革进展不大。我认为，“十二五”期间，甚至到2020年，财税收入方面的体制改革包括以下几个方面。
（一）彻底清理各种收费，需要收的费改税
2009年，进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元左右，无统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右，共计约为21962亿元。规模巨大，为税收的1/3多。我认为，对于政府各部门和各行政事业性机构的收费，包括一部分乱罚款，在“十二五”期间，需要有一个五年的清理规划，并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费，这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施，扎扎实实推进清费减人方面的改革。
第一，进行费改税的改革。取消纯公共服务和社会管理类的各种收费，除了准公共服务（如公交、教育和医疗等）适当收费外，将居民、工商户和企业的税负定在一个合理的水平上，对居民、工商户和企业只征取税收，不再收取税外费，废除各种收费，大幅度减少罚款，极少量的罚款需要由社会听证制度来认可，并接受社会各界的监督。费归税和费改税改革界定后，政府及政府各部门再进行收费，应当视作违法，城镇居民、工商户和企业有权予以抵制。
第二，废除绝大部分政府各部门和各行政性事业机构的收费权和罚款权，废除收支两条线，禁止潜规则中的超收奖励和罚款分成体制，改为专门税务机构收税和财政拨款体制。目前，财政所谓的收支两条线体制改革，实际上将许多不合理的自收自支的收费，通过收支两条线合法化了。再通过超收奖励的体制，使城管、质检、环保、卫生防疫、运管等部门想方设法地向个体户、微型企业和中小企业收费和罚款，是一项很不成功的改革。执法和收费一定要分开，行政和利益一定要分开。政府只留一个税务局收税，然后供养其他政府部门的人，这是一个现代政府的基本原则。不能所有的政府部门和机构都成为收费和准税务机构。财政不允许对政务、法务、军务，以及提供公益性服务的事业单位，留有预算缺口；严禁通过给收费和罚款政策，让有预算缺口的机构和单位自己弥补经费不足；特别是严禁设立财政没有经费而拥有收费罚款权力和政策的政府机构和公益性事业单位。
考虑到执法监督者向被管理者收费的不公正性，以及居民、工商户和企业多年的积怨，各级政府和财政应当尽快解决目前城管、质检、环保、卫生防疫、公安、法院等系统通过收费和罚款维持和补充其经费的不合理体制问题。这些执法和司法部门由全额财政拨款供养；在制度设计上，法院和其他部门，法律允许的诉讼和罚款收入多少，与其利益毫无关系；设置收费和罚款项目，包括重大的罚款事项，应当接受社会的监督，有的应当通过社会听证许可。
第三，县乡机构、机关后勤、公车消费、公务招待、事业单位等改革要配套进行，并且也要估计成本、评价风险，分阶段和分步骤坚定不移地推进。因为政府各部门收费和罚款的相当部分，用在供养1270万县乡非编制单位和人员上，用在一些机关的后勤开支上，用在8000亿—9000亿的“三公”消费上，还用在供养130万个事业单位和3000万事业人员上。不进行这些方面的配套改革，彻底清理收费，实际也是不可能的。
清理收费和罚款应当遵循这样三个原则：一是各级政府应当是本级财政有多少钱办多少事，不能靠收费和罚款来多办事；二是有多少钱就供养多少机构和人员，不能靠收费和罚款来供养吃“皇粮”的机构和人员；三是从中央到地方，各级政府的事权和财权应当划分和界定清楚，不能收钱的不管事，管事的因没有钱而去乱收费和乱罚款。
第四，政府主动，人大制衡，清理收费中乱收费和乱罚款的体制。收费罚款的90%以上是地方政府及其部门和行政性事业单位收取的，中央部门和行政性事业机构收取的在5%左右，不超过10%。但是，中央各部门应当先带头清理收费，重点是清理地方政府各部门和各行政机构的收费。从机制上讲，向人民收费，需要由人民同意。原来的一切收费，应该由社会重新听证和人大讨论通过，不能费改税的，规定清理的最后期限；在人大中成立筹款委员会，不论是税收，还是收费，其任何变动，都要通过社会听证和人大讨论，政府不应该擅自立法收税和收费。从制衡上讲，要建立人大、政协、新闻舆论、社会听证、法律制度等各角度制约政府乱收税费的机制。这样才能从体制上抑制住政府部门的收费，也从根本上抑制住政府各部门和机构以及事业单位及其人员通过无节制的乱收费而无限膨胀的趋势。
第五，制定一个清理和解决收费罚款问题的规划。清理政府各部门的收费，是一项艰巨的系统性很强的工作。一是应当由中纪委牵头，发改委、财政部、工信部、监察部和税务总局等部门协同，制定规划，并加以实施。财政对清理收费的改革，一年有多大的承受能力，中央有多大决心，每年从财政中调整支出结构，用多大的力度来解决政府各部门的收费问题，需要有个筹划。二是机构改革和人员精简要配套进行。一些政府部门和机构需要精简，一些行政收费性事业单位也需要精简，人员要进行定岗定员，这样才能核定对他们的拨款额度。清理收费，实际上是一个联动的改革，这个改革必须研究其成本、风险、可行性和可操作性。拿出多个方案，进行多个方案的比较，分先后、分阶段、分步骤，通过一定的时间，稳步而又坚定地进行改革。所以，“十二五”期间应当制定能使国家和人民都实实在在受益的清理政府各部门及其行政性事业单位收费和罚款的规划。
一、政府收入体制的改革（中）
（二）形成统一完整的国家财政收入体系
1.社保费作为税收征收，并纳入预算管理
有的学者提出，中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验，采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展，由社会保障部门或者社会自我管理。这种模式有三个面临的问题：一是社保以税收方式征收，还是应以交费的方式征收（交费有很强的自愿交纳含义），包括个人账户需不需要强制储蓄？二是社保与财政关系多大，需不需要财政在一些时段，甚至是长期地进行投入和平衡？三是需不需要强制征储，纳入复式预算管理？
从中国公民法治意识淡薄、非正规就业量大以及个体微型和中小企业多的国情看，社保需要以税收的方式强制征收，并且个人账户要由国家强制代收代储。如果社会保障缴费方面倾向于自治为主，劳资分责，政府扮演社会担保人角色并承担有限责任，可能会出现几种情况。（1）交费和储蓄漏损将很大，会造成社会保险资金巨大的缺口。中国社会保险资金的征收和储蓄，将面临着这样一些难点：一是相当一部分公民消费是今天有钱今天花，不管明天怎么过，甚至依靠国家的意识和习惯都很浓；二是雇主因提取社会保险会加大成本，将千方百计地不缴或者少缴，或者与职工串谋，给职工少量的现时支付，而不缴和不储社会保险金；三是无论是统筹，还是个人账户，有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人，还是宁肯钱少一些，及时拿到手中为上。因此，社会保险的征缴和储蓄，会遇到很大的阻力。税收在筹款立法前通过代议程序需要与纳税人协商，但是，一经立法，便具有强制性。而费则很大程度由于其强制程度较低，公众依法交费意识弱，可能因法不责众而漏损很大，使测算的交费规模与实际能收的资金规模之间形成巨额的差距。只有以税收方式强制征收，才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与实际保险收入的缺口最小化。（2）如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力，实行自愿参保的政策，不强制其入保，放弃征收社会保险资金，将形成巨额的无保障人口。中国每千人企业数量要远低于发达国家。如果缴社保费只是以法人与雇员之间关系考虑，就会导致这样两个问题：一是目前在非正规企业和就业领域的2亿左右的劳动力可能不会入保；二是从未来看，中国人口众多，劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业，特别是非正规创业和非正规就业，可能解决80%的劳动力就业，这样高比例的劳动力任其自由选择是不是参保，不在社会保险之中，将会给国民经济造成灾难性的后果。因此，社会保险一定要以税收的方式强制征缴以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄。如个体、微型和中小企业，有的要备案，有的要注册，税收部门以此为据来强制征缴和代收代储；而保姆等家庭雇佣的劳动者，要强制由雇主交纳社会保险，包括交纳个人账户的储蓄部分，否则应视为非法雇工。
社保资金如何管理，关系到国务院的治理结构。从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。一些学者认为，焦点在制度设计上，社保资金应由人保职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。需要提醒的是，此举千万要慎重。社保体制从微观讲，事关民生；而从宏观看，关系到国家未来行政治理的格局。
社保资金管理模式，涉及我们要建设一个什么样的国务院行政治理体制；从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。（1）社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的社保资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。从长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。众所周知目前中国人均GDP水平很低，而经济总量却已经超过日本了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界社保资金规模最大的资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国国务院中的“第二财政部”。（2）在目前中国特殊的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。中国的国情是，法制不健全，潜规则盛行。从现实看，经济实力决定发言权，即“屁股决定脑袋”；从治理方式上看，与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。因此，就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。
因此，社保资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门集中到国家的财政预算。形成社保税务征收、预算管理、基金运作、社保核算、社会化发放、第三方监督的各环节横向分工的运作模式。
2.国有工商和金融资产和利润纳入财政预算
2007年5月，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。随后，地方国有资本经营预算工作在各省市陆续展开。
将国有经济纳入财政预算管理。有学者进行探讨，国有企业的红利和各类“私有化”收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出。但是，不同国家对国有企业的分红政策差别很大，分红方式不同，如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前盈利）；在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别红利（一次性）的形式将资本金归还给国家，目的是减少国有企业的资本（股本）以取得更高的资本（股本）回报率。具体分红水平也各不相同，一般为盈利的1/3至2/3。虽然国家对企业投入了巨资，但是，国有工商企业向国家上缴利润很少，并且，作为国有资产，其保值和增值情况也没有向人大报告；金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益，并且资产损益也没有向人大报告；非经营性的国有资产，预算宽算宽用，重复建设和购置，闲置和利用率低，资产收益坐收坐支等现象十分严重。因此，有必要将国有资产及其收益等纳入预算管理。（1）经营性国有资产预算管理有不同选择方案：或单独编制向人大报批，或者收益上缴和亏损补助部分纳入国家财政预算，并专门向人大报批。参考程序有：一是国有资产（工商类）管理委员会和金融资产管理部门分别编制两大系统的国有资本金预算，向人大报告，其中资产总额向财政部汇集，国有资产收益应当向国家交纳的部分，纳入国家预算的收入项；二是专门编制预算，但全部收支纳入国家预算管理。不论是独立的国有资本金预算，还是纳入国家预算的国有资产预算，其向社保基金等划转的国有资产收益，都应当是先进入国家预算收入，再进行国家预算的支出。（2）非经营性国有资产也要纳入预算统一管理。党政机关、社团和事业等由财政拨款的非经营性国有资产，单位除了编制一般的经常性预算外，在单位预算中要列出国有资产的核算科目，反映其增减和收益等内容；重大的党政、行政和事业工程建设和设备采购，需要先由建设项目预算管理部门编制建设和重大采购预算，对国有资产进行合理配置；建成后，其固定资产纳入财政预算管理，其资产由政府非经营性国有资产管理部门统一管理。非经营性国有资产预算管理，可以采取复式预算的方式，先粗后细，逐步完善。
一、政府收入体制的改革（下）
一些国有资产规模小的省和自治区，以及省级以下政府所管理的国有企业由于规模小和数量少，因此，只在经常性预算科目中列分红和亏损补助，不编制专门的国有资产预算。
国有企业和银行应当向政府财政上缴合理的红利。1994年国企改革提出税养国家、利活企业，之后国企采用税收的形式向国家缴税，告别了财政拨款的年代，这就是所谓的利改税、拨改贷。1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是终因它的法律地位不够，加之收缴的情况复杂，实际操作起来非常困难，最终不了了之。一些专家主张国务院国资委应该是国企分红的收支主体，其理由是：国资委是经国务院授权的全民所有制代表；现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财，因此国资委必须从财政部分离出来成为独立的特别法人组织；相应的国企改革成本今后也应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清。另一些专家认为，国企上缴的利润应该作为公共财政收入由财政部进行统一预算管理。其理由是：国企由国家出资，国家财政由财政部主管，政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部分，国企的收入自然也应该是公共财政收入；对国企投资是全民投资，分红是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于民用之于民；国际上许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都是将国企的红利直接上缴财政部门。
在国有和国有控股企业的红利分配比例上，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准，或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果，主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业来分别制定不同的分红比例。股份制企业国有资本的分红政策可以参考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策来实施。而国有独资企业国有资本的分红可以考虑资金占用费政策和利润分成政策。学者吴海明（2007）则设计了一个具有良好激励约束功能的红利上缴模式，他将现有国企分为以下几种类别：有正常赢利的国企；公益性国企或需政策特别照顾的国企；有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企；微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企。根据这种类别划分提出了国企分红方案。我认为，国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%。
3.应当成立国有金融资产管理机构
目前，国有金融系统积累了规模很大的金融国有资产。特别是国有净资产来自两个方面的积累：一是金融系统国有和国有控股银行、保险、证券、基金和其他金融企业的利润，到现在没有上缴利润的规定，一直没有向国家上缴利润，长期在金融系统内部积累，规模巨大；二是人民银行的铸币收益是国家发行货币主权收益，并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大，积累的资产规模也越来越大。这些资产归谁，是怎样使用的，使用效果怎样，无人问津，暗箱操作，到现在没有一个管理的制度框架，包括资产管理机构和法律体系。
因此，未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，一成立就直接由人大管理。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。
4.其他收入也需要分类改革，纳入财政预算
目前除了社保和国有企业利润没有被纳入财政预算外，还有一系列的收入游离于预算之外，需要逐步清理，费改税，纳入预算管理。一是目前的探矿权和采矿权出让，应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权拍卖的方式，并将拍卖收入上缴财政。二是土地出让，废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场，同地同价，政府收取交易增值税，以及土地使用税，税收上缴财政。三是各种收费和罚款，既不合理又不合法的，要坚决进行清理和废除；有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和废止；有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等，费改税，并制定合理的税率或者提高税率，纳入财政预算。四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等，都应当纳入国家财政收入，进行预算管理。
（三）调整和改革税收来源结构
过去，在公有制和计划经济体制下，国有企业向国家上缴利润。后来利改税，征税的对象主要是企业。谈税收结构，首先需要分析税源的分布。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观，根本上是相悖的。未来的税收源泉在哪里，取决于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且，应当以此来进行调整和改革。
1.个税最高税率降低到30%
以劳动者个人为征税对象的税收将快速增长。一是随着人力资本的积累，劳动者智能和技术的提升，人民生活水平的逐步提高，资本要素的价格相对会越来越低，而劳动力的价格相对会越来越高，劳动创造的财富比重越来越大，其收入也会越来越多。因此，未来从劳动创造和分配财富活动征税的税基规模会越来越大。二是社会保障和公共服务水平的提高，也需要征收的社保基金扩大覆盖面和提高水平，加之劳动力工资水平越来越高，社保按照工资水平计提，社保费改税，社保税的规模也会越来越大。三是中国是一个人口众多、劳动力丰富的人力资源大国，税源基础与人口相对较少、资本密集、资源丰富的国家不同，随着剩余劳动力的转移，就业规模的增加，税收来源更多地为劳动创造财富的领域。因此，个人所得税和社保税将是未来最主要增长的税源领域。
不宜提高个人所得税收入起征点太多。目前，有学者提出提高个人所得税从目前的3500元起征点，到8000元，甚至到10000元。我认为，提高个税起征点，在通货膨胀的情况下，有利于减轻居民的负担。但是，提高太多，是不正确的。一是随着资本相对收益率的不断下降和劳动收益率的不断上升，如果征税仍然偏重于资本，而象征性地对劳动征税，面对未来庞大的公共服务需要，税源会相对枯竭；二是与农民收入相比，与城镇中大量的农民工工资水平相比，目前的起征点已经不低，因此，我认为，个税起征点上调不宜太高。
应当将个人所得最高边际累进税率，从目前的45%降低到30%。财政部财政科学研究所贾康指出，我国45%税率（我国现行税率为5%—45%，共分9级）实际收到的税款几乎为零。为什么这样低呢，我认为，一是征税基础、技术、手段和纳税观念等方面，还缺乏条件；二是税率太高，加上对小企业和个体工商户的重复征税，对于业主和劳动者纳税成本太高，而其漏税风险成本远小于偷税漏税被罚成本。因此，我认为，不如将个人所得税最高纳税税率降低到30%，完善征税环境和条件，并且严格征收，对于漏税者严惩不贷。这样，偷漏税率会下降，征税额会上升。
个人所得最高税率多少合适，许多专家也进行过研究。他们认为，凡是个人所得税税率高、税入多的国家，政府提供的公共福利也极为丰厚。如欧洲一些国家，个人所得税最高税率超过50%，但与此同时，政府也包办了个人“从摇篮到墓地”的各种福利，如终身公费医疗、从小学直到大学的公费教育、全民退休计划等。另一些国家，以美国为代表，信奉“小政府”理论，提供的个人福利比较少，没有公费医疗也没有公费的大学教育，其个人所得税也就相应较低，最高税率为33%。“这样一比，我国的个人所得税税率目前最高为45%，即使降到40%，也还比美国高出一大块。”因此，我认为，中国个人所得税税率应当比美国33%稍微低一些，定在30%较为合适。
2.开征财产税
1978年以来，在结构和体制双转型中的中国，不论是依靠辛勤工作和合法经营积累的财富，还是依靠政策漏洞、计划与市场双轨，甚至走私等途径进行的财富积累，炒股炒汇炒地企业改制上市等积累的财富，党政公务及行政事业工作人员灰色收入积累的财富，……总之，实事求是地讲，中国社会今天少数人积累了大量的财富。
随着经济的发展，投资者和居民积累的财富也会越来越多。一是财富的积累有马太效应。越是财富积累早，越是财富积累多，随着时间的推移，财富会越积越多。比如，有一部分居民很早将住宅作为资产投资，越早价格越低；随着时间的推移，房地产在涨价，使其财富资产增多。而且，他们还可以投资出售，再投资再出售，逐步地积累住宅和其他资产财富。而有一部分居民，因收入较低，总是希望住宅价格再降低一些，而住宅的价格却越来越高，最后或者背负很高的债务，以很高的价格买了住宅，或者根本就买不起住宅了。二是积累的资产可以进行再投资，获得红利收入。可以将住宅作为出租资产，收取房租而食利，使这部分居民进入用资产积累资产，使得富裕的居民财富越来越多。
房屋是居民不动产财富的一个最大项目。若不提早防范，导致中国两极分化，将会从住宅资产的积累和集中开始。从目前居民和农民工的房价收入比看，已经分别超过8和22，从需要住宅的居民看，城市中有85%的家庭已经没有购买住房的能力了。如果以后，在中国城市中15%—20%的有许多房屋资产的家庭，将住宅租给80%—85%的家庭居住。并且，前者依靠出租房屋资产食利，后者将工作报酬的30%交给前者，实际上就形成了有财产和无财产，食利和被食利的两个阶级。有人认为，土地的集中会导致两极分化。实际上，如果一户农民，耕种90亩地，每亩收益200元人民币，年收入仅18000元，每个劳动力仅9000元，每月收入仅750元；而一个城市家庭，如果有十套房屋，每套每个月租金2500元，一年全部租金为30万元，是拥有90亩地农民年收入的17倍！到底是农村的土地集中会导致两极分化，还是城市中住宅资产的集中会导致两极分化，答案显而易见。因此，如果不对居民的财产进行征税，一方面，大量的税源会流失，另一方面，结果必然是两极分化。
前几年曾经讨论过私营企业家们的原罪话题，有的学者，包括相当比例的舆论认为，一些企业家包括一些非企业家家庭财富的原始积累，不是辛勤工作和合法经营所得，而是灰色领域，甚至是黑色领域中的收入，应当追究他们的发家致富的原罪。从道理上看，我认为应当加以追究。但实际上，中国革命战争时期，包括建国初，我们都用过打土豪、分田地、分财产进行社会主义改造等革命斗争的办法，来均贫富。我们今天还能用这种办法吗？从务实的角度讲，从现代法治社会讲，我认为是不可取的，也是行不通的。一是过去法律、体制不完善，一些财富的积累，说不清楚是违法，还是合法；二是许多财富进入了投资，进入了企业的经营，如果大规模查抄，必然会影响许多企业的正常运行，给生产、就业、税收带来巨大的损失；三是许多灰色和地下收入，清查成本很高，耗时很长，事情错综复杂，会形成一次革命运动，还会伤及许多无辜。我认为，在多种所有制和市场经济体制下，中国共产党人要学会用经济和法制的手段，以和平的方式，以社会震动最小的途径，防止财富的两极分化和收入的贫富不均。
显然，在税收结构方面，要开征一般和累进的财产税，需要清查和登记财产，并对不同类型的财产和个人财产处置行为设计不同的税种。（1）财产清查和登记。第一阶段，不论财产来源，不论普通公民，还是党政和行政性事业公务员及职员，国家在第一阶段，对家庭的不动产、存款等进行登记，对年收入进行纪录，并且对个人进行保密；第二阶段，对于官员及其家庭财产，在时机成熟时，平稳地进行公开。（2）财产税分为三类：一是对房产征税，对每人使用面积35平方米以内的，每年按照房屋市价的0.5%征收房产税；对于超过35平方米到70平方米的，征收1%的房产税；对超过70平方米到100平方米以内的，征收1.5%的房产税；对100平方米到150平方米的，征收2%的房产税；对超过150平方米以上的，征收3%的房产税。房产税的开征，将非常有力地抑制多套房的集中和积累，增加房屋的有效供给，抑制房屋的投机性需求，平抑房价，减少房屋建设所需要的土地，而且，是防止城市居民财富和收入两极分化的最重要机制。二是对财产赠予和遗产征税，当事人除非是捐助，否则，将财产赠予和转移给相关人或者继承人时，分别征收35%的赠予税和55%的遗产税。财产捐助公益事业的，可实行免税。三是对存款资产等，征收利息等不同形式的财产税。
3.开征资源税和环境税，并提高其比例
中国是一个人口众多，人均资源占有水平少的国家。资源稀缺，使资源的相对价格会越来越高；而且，根据中华人民共和国宪法，矿产等资源归国家所有。因此，许多资源在中国带有一定的公共性质。国家对稀缺资源，对特许生产和使用稀缺资源的企业和个人，征收一定程度，并且因稀缺程度征收税率越来越高的资源税。
中国还是一个人口密度很大，环境容量狭窄有限的国家。环境资源是一种公共性很强的资源。为了约束法人和自然人向公共环境排污和过度使用公共环境的行为，并且节约使用环境资源，必须开征环境（包括空间）使用税，特别是向环境排放温室气体和污染物的法人和自然人，征收环境（包括空间）使用税、碳排放税及排污税。
首先，开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，环境保护税的纳税人应为：在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括碳税、水污染税、垃圾污染税（建筑装饰、电器产品中的有害原料使用）等。
其次，改革资源税结构。一是扩大资源征税范围。在现行对7种矿产品征收资源税的基础上，将那些必须加以保护性开发和利用的资源也列入征收范围。二是调整计税依据。把现行的以销售量和自用数量为计税依据，调整为以产量为计税依据，并将从量征税，改为从价征税，对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。三是将现行其他资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费改为资源税，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。
再次，开征保护资源环境和鼓励节约的消费税。一是对资源消耗量大的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。二是对导致环境污染严重的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。
总结起来，政府收入结构上费归税，在税收结构上，一是逐步降低向创业、投资和企业经营征收税的比重；二是随着劳动力成本的不断提高和人力资本的不断积累，逐步提高个人所得税的比例；三是对财产开征税收，提高房产税、遗产税、财产赠予税等税的比率；四是考虑中国资源稀缺和环境容量拥挤的现实，调整和开征资源和环境税，并将其比重提高到合理的水平上。真正形成一个税源合理、鼓励创业、扩大就业、节约资源、保护环境、促进公平的税收结构。
在税收体制上需要的改革是：要从主要向企业及资本要素征税，改革为向企业及资本要素和劳动者的劳动要素征税并重；要从主要向生产和服务征税，改革为向行为（如节约或者浪费，保护或者污染行为）征税；要主要从企业往来环节征税，改革为在流通，甚至是零售环节征税；要从主要以企业为对象征税，改革为企业生产服务与居民家庭财富征税并重；要从目前的有法人帐户和现金流的渠道征税，改革为帐目征税和个人收入申报征税相结合。也需要居民身份、驾照、护照、收入记录、社会保险、银行帐户和往来、控制现金交易、房产登记、信用和纳税纪录、收入和财产监控、偷漏税举报和记录等一系列配套和互联的制度设计、建立和实施。
为了扭转只确保政府收入增长，不确保居民收入增长，财政收入增长快于居民收入增长，投资与消费失衡的趋势，应当以法律的形式规定下来，在经济发展阶段，国家财政预算收入上限按照经济景气的不同，最好在GDP总额的30%以内为宜；并且适当降低目前较高的企业，特别是微型和中小企业的综合税费负担水平。因降低企业税费负担造成的缺口，如前所述的，应当以调整税收结构的方式，即增加个人所得税、财产税和销售税等税种的征收来弥补。
二、政府支出体制的改革（上）
中国梦有一个重要部分是由政府来完成的，即公共服务的获取，社会保障的完善，以及安全服务等。这些都需要政府投入一定的资金，而政府支出体制也需要随之完善，这是财政体制改革的重要内容。财政体制在支出方面的改革任务是，将政府党政公务和行政性事业支出的比例降低，按照现代国家预算体制将一般性预算与建设性预算分开，支出结构向公共服务型财政转变，并且将发票报销制改革为预算拨付及事务核销制。
（一）预算体制与编制体制联动改革
黄宗羲是明末清初的重要思想家，是我国古代研究赋税制度最深入、最系统的学者之一。他在《明夷待访录 "田制三》中指出历史上的赋税制度有三害：“或问井田可复，既得闻命矣。若夫定税则如何而后可？曰：斯民之苦暴税久矣，有积累莫返之害，有所税非所出之害，有田土无等第之害。”意思是说，历代税赋改革，每改革一次，税就加重一次，而且一次比一次重；农民种粮食却要等生产的产品卖了之后用货币交税，中间受商人的一层剥削；不分土地好坏都统一征税。2003年3月6日，温家宝总理在全国人大会议期间，参加湖北省人大代表讨论时说，历史上每次税费改革，农民负担在下降一段时间后都会涨到一个比改革前更高的水平，走进黄宗羲定律怪圈。并郑重表示，共产党人一定能够走出黄宗羲定律怪圈。
2007年，政府党政公务和行政性事业支出的比例，已经达到政府实际全部支出的44%，高于许多国家行政公务开支比例一倍以上。实际上，我们没有摆脱“财政养人→养人收费→收费养更多的人”这样一个恶性循环的怪圈。必须要将财政支出体制与编制体制改革联动，否则，单独的行政体制改革，或者财政体制改革，都会变成未来机构和人员的大膨胀，最后还是陷入“精简→膨胀→更难的再精简→更大程度的再膨胀”的恶性循环之中。
最重要的是，万费归税，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离，政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养；特别少量的处罚收入，直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等利益绝对无关；设置和建立机构和增加供养人员，事先应当征询人大财经委和财政部门的意见，无财政拨款的，党委不得动议研究建立机构和讨论任职领导，组织部不得提名和考察机构领导，编制部门不得给机构和人员编制，人事部门不得给公务员和事业单位人员岗位。政府不得供养无财政拨款的官员、公务员、事业单位职员，以及政府与事业临时雇员。目前的问题是，政府许多行政、执行、执法等机构，如质监、交通行政、卫生防疫、城管、环保、海事、公路、人事、银监、保监等，甚至像公检法这样的机构，财政都不足额拨款；有的一点都不拨款，而是给收费的政策；许多机构虽然收支两条线，但是，潜规则上实行“超收奖励和罚款分成”的体制。于是，有的政府单位，财政不但不拨款，而且还要从中超收和分成一些；有的财政拨款一点，让它们收费和罚款补充其经费不足的差额。就是一个政府机构中，有吃财政拨款饭的人员，也有吃收费和罚款饭的人员；有的本来就是政府机构，为了收费和罚款，有意设置成行政性事业单位，让它们去收费。现在，几乎到了没有一个政府部门和行政性事业机构不收费的，几乎所有的政府部门在立法时，在制定自己的部门条例时，绞尽脑汁巧立名目，设置收费和罚款条款，或者要么就是通过办班、考试敛财，要么通过发放资格、许可证等收费，要么通过已经收了贷款投资好几倍钱的公路来强行收费。公权和部门及公务人员私利相结合，政府部门和行政性事业单位商业化和公司化，已经成了中国行政、执行和执法的重要特征。因此，不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，废除财政“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。
（二）财政一般性预算与建设性预算相分离
中国财政，过去在经济建设为主导的指导思想下，把相当多的财力用于经济建设，非建设性的公共服务领域投入不足，公共服务资源缺乏，大部分财力还没有用到社会事业发展和公共服务供给方面。我国近年财政预算内支出中经济建设的比例为1/4左右，如果包括用各类预算外基金、土地收入和政府预算外变相借款筹资而形成的建设项目支出，建设支出的实际比例更高。政府建设项目投资过多，也是宏观经济中投资与消费的比例失调的重要原因之一。因此，在预算改革中，需要将中央财政发行债券收入，不再用于补充经常性预算，调整用途，并仅仅用于项目建设。如前所述，各级政府的建设项目用发行债券来筹集所需资金，一般性预算中只列付息项目。
二、政府支出体制的改革（中）
公共设施项目的建设和重大设备采购，一般有这样一些特征，表现为项目建设的资金需要量大；与日常行政公务开支相比，表现为非常规性，有的年度建设项目多，有的年度建设项目少，年度与年度之间开支不均衡；由于财政收入一般表现为稳定均衡增长性，而建设项目又是年度之间不均衡支出，如果将公共设施建设作为常规支出，则年度之间财政预算很难平衡。因此，需要将各级政府的建设预算和经常性预算分离。（1）政府所有的公共建设项目，都以发债的方式筹集资金；各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准，财政经常性预算中设置付息科目相对应，一个阶段的借债建设规模，受这一阶段财政付息能力的制约，对于中西部地区，财政在转移支付时，要考虑其项目建设付息部分的支出。在成熟的市场经济国家中，其通行的做法是，地方政府的建设项目，其资金主要来自于地方政府发行的长期债券，而其付息则列入政府预算，这样财政支出在年度之间就被均匀化了。（2）规范发债程序和机制。首先，需要建设的管理部门提出项目，财政部门提出预算和发债的动议，提交人大讨论。人大或者否决，或者予以通过。一些重大的建设项目，在人大要进行各方代表和专家组成的听证会听证，听证会有权否决、修改和通过。一些特别重大的借款项目，还需要州或者市县镇的公民投票公决。其次，再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级，包括政府的收入、债务、赤字等情况，政府未来的收入和还款能力预测，政府过去付息的行为等。以此给政府所发的债券以信用评级。再后由政府委托券商通过银行发行政府债券。（3）对于建设发债进行宏观控制。考虑到中国的共和制政体，地方政府的发债要由上级发改委审批。主要标准是，不能超过规定的本级财政收入当年债务比例线和债务余额当年财政收入比例线，还要考虑未来的财政收入增长点和付息能力。（4）规定建设项目前置论证和核准的程序、机制和时间。建设项目备案和核准前的各有关部门的论证和评价，需要前置，并按照论证内容的简易和复杂程度，规定法定的时间限制，以避免预算已经批准，但各部门论证和评价历经一到两年而不能开工建设的情况发生；有必要由发展与改革委员会来归并、协调各部门的各种论证，使其在法定的时间内完成，以有利于建设预算的顺利和按时执行。
最后，中央一级由财政经常性预算、社会保障预算、国有资产预算和建设项目预算，省县级政府主要是经常性预算和建设项目预算，合并形成一级政府的《预算法案》，依法编制、讨论、审批、执行和监督。
（三）建设公共服务型预算
中国目前的财政体制是从过去的计划经济体制下转变过来的，传统的财政体制带有生产建设和为计划经济服务的特征。从计划经济向市场经济转轨，财政也要从生产建设型财政转向公共服务和社会管理型财政，从而在财政方面体现执政为民的理念。
1.按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目
公共预算，应当以提供公共产品和公共服务为主，其项目的核心理念就是以人为本，注重民生。支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安等方面。因此，（1）需要按照执政为民和公共服务的理念设计一个公共服务型的国家各级政府预算科目。预算科目要将政府行政部门的预算与本部门执行的事业等功能预算分开，避免行政管理费用挤占事业费用的情况发生；科目与国际上各国通行的公共财政科目接轨，便于反映政府公共服务的结构和程度；细化预算科目，全面推行部门预算制度。从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。（2）一些科目需要随着改革的深入进行调整。如非税收入项目，包括一些政府基金，有的需要费改税，有的需要清理和废除。因此，还需要一些临时的过渡性科目。（3）取消一些明显带有计划经济色彩的科目。如基本建设和更新改造支出科目，在项目建设预算与经常性预算分开和发债主要用于建设项目联动改革后，需要从经常性预算中予以取消。（4）对社会保障、国有资产预算（或者国有资本金预算）、建设项目预算，按其需要，进行特殊的分类和设置专门的收支科目。这些特殊的预算与经常性预算有所区别，不能纳入经常性一般预算进行核算，需要按专业和功能，设置其科目。比如，如果国有资产预算，其收入有经营收益，支出有税金、上缴利润、划拨给社保的资金等项目。并且，按照资本经营编制预算，则按照国家对国有资产的管理和收益角度的不同，所设置的科目也不同。
2.压缩行政公务支出
据政协委员任玉岭计算，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国仅预算内支出的行政管理费用已增长87倍。预算内的行政管理费占预算内财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。实际上，这里还没有包括在预算外经费和地方土地收入中列支的行政公务开支。如果将这部分加上，中国各级党政行政司法等公务经费开支，可能要占到实际总支出的40%左右。
“十二五”期间，特别是从2011年到2020年的10年间，应当有一个中长期的硬性规划，即将党政及行政性事业的支出比例，从目前占政府实际全部支出的40%，到2020年时，压缩到18%左右。每年安排一个党政及行政性事业支出比例降低2%多一点的计划，并强制和切实执行，到2021年时，党政及行政事业经费占政府支出比例降低到意大利政府行政公务支出比例的水平。体现取之于民，用之于民，以及党和政府执政为民的宗旨。
3.保证公共服务项目支出快速和稳定增长
从我国目前的财政支出结构看，教育支出财政拨款比重下降，没有达到教育支出法定增长；公共卫生投入不足，与发达国家相比差距较大，与一些发展中国家相比，也有一定的差距；社会保障资金征集和支出制度不统一，政府保障，特别是财政主体局外缺位，养老、医疗等资金缺口较大，低收入者生活和居住等保障水平较低，覆盖面较小；消防和治安等财政投入不足，与建设平安社区和国家的要求相比，警力和设施配备严重不足；生态建设和环境保护投入水平低，不能防止和消除人口集中、工业化、农业现代化对生态和环境形成的负面影响；科技投入不足，支出结构不合理，创新缺乏研究人才和装备基础。向公共财政支出结构的调整为：（1）提高教育支出在财政总支出中的比例。一是加大教育投入，到2020年财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%与5.5%之间；二是在加大政府对教育投入的同时，改革教育体制，提高教育效率，逐步减少学校收费项目，降低收费价格，并加强财政预算外资金管理，将教育预算外资金收入统一纳入财政预算管理，整合财政教育预算内外资金，统筹用于教育支出。（2）提高公共卫生总费用占财政总支出比重，力争到2020年由目前的4.23%逐步提高到发达国家水平，达到10%以上。从资金来源方面要加强医疗保障资金的征收，从支出方面，增加对医疗保障的支出，并且调整财政支出结构，增加公共卫生投入，加强疾病预防控制体系、应急医疗救治体系和卫生执法监督体系建设。（3）财政收入增量的相当部分，包括国有资产经营和变现收益，用于补充社会保障资金缺口。一是弥补社会保险费用收支不足的部分，特别是补充养老金的缺口；二是加大对社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务的财政投入力度；三是社会保险管理机构属于非营利性事业机构，其人员经费和公用经费开支由财政支出。提高社会保障支出占财政总支出比例，力争到2020年基本达到中等发达国家的投入水平，为建立较为完善的社会保障体系提供财力保障。（4）增加财政对社会稳定的投入。一是一些大中城市，人口流动频繁的区域，需要增加警力，财政要按照增加的编制增加经费；二是社会治安、消防、交管需要大量的装备，并且对车辆、电子器械等设备的技术和性能要求越来越高，需要财政增加资金支持；三是地方收入相当部分应当用来保证社会稳定（许多国家基层地方财政支出的1/4用于治安、消防和交通管理）。（5）增加对环保、科技和农业的投入。环境保护方面，环境保护费应当向排污税转型，同时大幅度提高用于治理“三废”的投资比例，到2020年达到GDP比例的2%，基本达到中等发达国家水平；在科技方面，加大财政支持力度，加上企业和社会投入，力争到2020年以前科技投入达到GDP比重4%的水平；在农业方面，需要在农民种粮、良种、农机具购买等方面“三项直补”，在农业综合生产能力建设，农村义务教育、农民工培训、卫生防疫等社会事业诸项目上增加财政资金的支持。
但是，除了教育、卫生、环境保护三项公共支出需要按一定比率进行法律规定外，其他公共支出事项，不宜采取部门法律的办法来决定财政支出的比率。因为，如果公共支出的每个部分，都以比率的形式加以法律规定，实际上哪个支出项目也做不到，法律就失去了其严肃性，并且失信于民。
简而言之，要逐步取消经常性预算中的投资建设项目支出，并控制和压缩行政公务支出的比例，提高教育卫生、社会保障、治安消防、生态环境、农业科技等公共服务型项目支出的比率。真正形成以人为本、执政为民、公共服务型的财政预算体制。
（四）从发票依据报销制到预算事务核销制
财政支出体制的终端是报销，要通过报销完成财政对各个科目的支出，即完成预算的执行。行政管理和公共服务，要消耗大量的资源，要提供大量的劳务，实际上是财政拨款支付其成本。只有发生或者发生了购买和劳务等事实，消耗了成本，财政才能给予支付，也即报告和核销，简称报销。那么，如何报销，如何实现财政拨款的支付，这是一个需要探讨的重大问题。
1.发票依据报销制和事实认定审查核销制的区别
从理念和思路上讲，发票依据报销制重物品和服务交易方提供的收入证据（发票），以发票为据对花费的费用予以报销。这种报销制度的关键，一是需要有纸质的对方收到款项的证据，二是证据的要点为付款项目、时间、金额和收款单位，并且需要有收款人的签名和单位的印章，三是发票由政府有关部门监制。我国实行的是这种理念框架下的财政费用报销制度。
另一种是审查核销制度，主要是重发生的事实，先是由工作人员提供事务的计划，进行预算，然后审查事务是不是做了，如果事实发生了，需要多少费用，然后给予经费核销。只有在一些特殊的情况下，才根据提供的发票，如机票等给予经费报销。
上述两种不同的报销制度，实际上，从理念上讲，实际是报销重发票证据，还是重发生事实，即哲学上的重名还是重实的关系。最好是名实相符。但是，实际的活动中，社会和公共活动在地点、时间、方式和不同行为主体等方面的多样性非常复杂，常常发生有事无名，有名无实，甚至名实不符的情况，这就给名实统一带来诸多的问题。
二、政府支出体制的改革（下）
2.我国实行的发票报销制及其问题
我国目前的发票报销制存在着一系列的问题。（1）发票造假，或者是真发票而假交易。从会计报销实践来看，中国大量的是假发票用以报销，据报道，2009年审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元；上述56个中央部门中，有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。这里边有两种情况，一种发票是假的，是由地下印刷厂非法印刷的，报销者从黑市渠道购买后，拿到财务报销领取现金，或者核销支票和现金借款。另一种发票是真的，一些地方交一定的税，就可以从有关部门、有关单位和有关企业得到发票，有的中介性企业也出售真的发票，有的从亲戚朋友手中收集飞机票、火车票、出租汽车票等，但是，可能不是本人与预算对应的事务所发生的交易。也即真发票，假事务，或者假交易。发票需求，导致地下大量制造假发票的产业兴盛，久打不绝，而且愈演愈烈。（2）虚报预算，真交易，真发票，但是低效果，甚至假效果。许多部门和单位，为了多套取资金，多报事务，多编预算，也认认真真进行所谓的“工作”，比如游山玩水，多购置车辆等；特别是一些自然科学、社会科学基金，有的项目，审批下来了，去各地调研了，钱花完了，但是，成果是拼凑的，甚至多年完成不了项目。如自然科学基金委员会通报的，有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费预算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标准；有的基金项目劳务费开支超出标准。另外，部分基金项目还存在经费互转，核算不够清晰，协作费开支手续不严谨，课题进展与经费使用相脱节，科研经费混收混支等问题。个别基金项目存在分成结余经费、提取个人酬金、滥用经费等严重问题。个别基金项目还存在结题报告经费决算信息失真，弄虚作假的情况。（3）监管成本太高。政府、单位的审计和会计部门监督管理报销和发票方面的事务和成本有这样三个方面问题：一是打击制造销售假发票的监督和管理成本很高。有假发票需求，就有假发票的供给。而且从假发票的供给市场看，由于受到打击，供应较为稀缺，虽然风险很高，但是造假成本很低，利润也很高，只要高利润大于被查的概率与被处罚的成本，发票造假就不可能根绝。二是单位财务部门甄别假发票成本较高，或者就根本无法甄别。单位财务机构的工作人员，由于发票甄别知识和手段的有限，加之造假技术越来越高，而发票号联网查询的系统又没有建立起来，并且其建立和查询成本太高（甚至在中国查询核验系统也有可能造假），对相当数量的发票无法甄别真假。三是财务部门无法甄别真发票假事务。因为财务部门是一个事务发生费用后的报销部门，它不是事务任务的下达和验收审查部门。有的单位为了争取资金，还伪造和凑合事务。因此，对类似的真发票，但假事务和假交易行为，财务基本没有办法识别。
从经济学的角度看，如果完全杜绝假发票，或者杜绝真发票假交易，如果所需要的成本，远大于发票报销的值，一则从经济学上讲是不值得的，二则说明所设计的制度有问题。比如，核实一张发票是不是真的，这张发票的面额为1000元，为了核实其真假，或者核实真发票但是不是发生了真交易，调查人员的工资、出差费等，却花费了2000元，即监督成本大于虚假额，则会计运作制度的成本太高。不仅会发生监督成本太高，而且形成对监督者监督行为的再监督，使成本复制放大。比如，我们用集中采购来约束部门采购高价低质的办公用品，或者设备及建筑物。但是发现集中采购后，购买的办公用品、设备和建筑，也存在着质次价高的问题，甚至问题更加严重，又产生了对集中采购再监督的体制，又需要再监督的成本。于是就产生了“对纠风办还需要成立一个纠风办”等类似的问题。
在我国，除了行政事业单位的报销外，还有一个企业的财务报销体制。在产权清晰的私人企业，对于企业来说，假发票很难报销，一是企业家对干多少事，购买物多少价值，有一个心理评估，会作出真实的预算，超出预算，真发票也不会给报销。而在管理不严格的国有企业中，假发票有可能被报销。而私营企业和国有企业中为什么假发票盛行，主要是企业用来冲抵成本，用以偷税漏税。因此，虚开增值税发票、假发票久治不绝。税务和公安的打假成本也极高。
简言之，中国目前重名的发票报销制度，不论在财政拨款的行政事业单位，还是横向委托资金的科研项目和社会组织，包括企业，都存在着监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金等问题，且无法根治。
3.财务报销制度改革的方向和思路
从解决财务报销制度目前存在的问题看，我们认为需要以下的调整和改革。
第一，要解放思想，财务报销观念上要从重名转变到重实，思路上要从重纸质证据转变到实际发生的事务和结果。各个单位，年初、月初，对各项工作要进行安排，并留有一定的机动事务，以任务的数量，市面上完成这些活动要素的价格等因素来编制预算，大单位领导、各分单位领导，要布置检查任务的完成情况，财务部门按照任务完成和预算执行阶段进行费用拨付。最后，以做没做事，做了多少事，领导签字，群众监督，来进行费用的报销。也就是说，行政、事业、社团和企业的财务报销制度，要形成鼓励每个人干事的制度，而不能设计成虽然程序都合理合法，但是实际上是鼓励不干事，而套取和消耗国家财政或者委托方资金的制度。
第二，对党务、行政、行政性事业、公益性事业、经营性事业、社团、国有企业、私营企业等不同类型的单位，实行不同的财务管理制度。其中对党务、行政和行政性事业单位，其财务管理要严格一些。对其预算要严格进行审查，对其拨款的使用情况，重在审查款项使用的结果如何。对公益性事业、经营性事业等机构的财务预算，要分别管理，如对财政拨款的费用要严格审查使用的方向和范围；对为对方提供服务获得的收入，其支出，应当按照重对方合同执行时间、质量等因素来核销费用。
第三，特别需要提出的是，对于大学、医院、研究院所、部门研究机构、社会研究机构等单位的科研项目的报销，更应该重成果完成时间和质量，给科研人员以更多的处置费用的自由。自然科学和社会科学项目的研究，一是根据委托方要求，或者任务下达者要求，应当重成果的质量和完成要求的时间，对于科研经费实行包干制。对各项经费预算中的项目，可以灵活调剂。由于科研项目是委托方委托科研人员进行的特殊劳动，除了合同界定的外，其购买的设备，图书等，应当归具体承担项目的项目组所有，或者科研人员所有，而不应当归单位所有。不应硬性规定科研人员必须出差多少天，必须购买多少文献，必须有几次会议经费支出等。一切以对方评审，或者中立机构评审的满意程度为结果。如果委托方不满意，即使发票是真的，财务报销合法，也不能予以核销。如果项目质量很高，经费使用很节约，其余部分可以由科研人员作为劳务收入领取，并交纳合理的个人所得税即可。有一些科研项目，委托方，包括政府，可以实行现有成果的购买制。
第四，报销制度的设立，应当以鼓励节约为原则。无论是党务、行政、行政性事业、公益性事业，还是经营性事业、社团、国企和其他所有制企业，对一些项目，可以实行经费包干制。比如，某工作人员到某城市开会出差，需要交通、住宿和生活补贴。按照常规，可以坐飞机去，可以住较高档的酒店。假如，他坐火车去了，并且住在档次较低的宾馆中，或者住在了朋友家里，预算可以按照常规做，经费包干，节约的一定比例可以归己。这样的规定可以推广到目前的公车、公出和公招，我相信，这样的制度设计，一定会使三公费用大幅度减少。
第五，财务报销制度一定要以杜绝造假活动、减少监督事务和降低监管成本为原则进行设计和改革。实际上，目前的这样一种重纸质证据的报销规则，是形成制造假发票，或者当事人收集真发票但假干事的重要制度原因。对这种制度不进行改革，造假根本不可能被杜绝，并会越来越严重。而且对假发票，或者真发票假事务的监审量和成本也很大，最后使得财务监督可能流于形式。因此，从思路上看，要进行制度上的改革，财务按照实际的事务和交易，以及事务的结果进行报销，甚至实行财务包干制，使得报销费用的人员即使拿来许多收集的真发票，也不能多得。这样才能从制度上使得假发票没有需求市场，使没有干事但收集真发票的行为不能得逞，也使干了事（事票不能对应）但需要收集真发票来获得资金的行为也没有必要。
第六，为重实际事务、实际结果和实际交易的财务报销制度创造配套条件。形成科学的报销制度，鼓励党政事业和企业等单位职员干实事，降低报销的监督审查以及打假的成本。需要建立个人身份、社会保险、就业状况、个人收入、个人财产、驾驶证号等登记和网络台账制度；完善银行往来、交易支付等网络体系；规范交易行为，实行转账和划卡制度，限制现金交易范围和数量，监控现金流向；财政、税收、商业、银行、保险、所在单位财务等，进行联网，以便互查和核实信息；个人所得税，最高税率应当降低到30%，并且严格监管，规劝漏税补税，打击有意偷税；建立个人信用评价制度，对合同委托执行不力，或者造预算没有干事，或者干事质量很差，没有按时完成任务，并套取财政和委托方资金的，予以污点记录。
当然，大企业的资金流向国家较易控制，财务也较为健全，
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